IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

Innledning

Krav om tilgjengelighet til forvaltningens dokumenter finnes i tillegg til offentlighetsloven også i kommuneloven, arkivloven, forvaltningsloven og personopplysningsloven.

I disse fem lovene ligger det meste av vårt ansvarsområde beskrevet. Det vil i noen tilfeller være motstridende krav, og avveininger må gjøres, men i all hovedsak går lovene i samme retning. De styrker publikums rett til tilgang til informasjon og dokumentasjon som er kommet inn til eller produsert av den offentlige forvaltning.

Retten til innsyn ble grunnlovsfestet i 2004, siste del av § 100 lyder som følger:

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.

En av våre viktigste oppgaver, enten vi arbeider med arkiv i kommunen eller i en arkivinstitusjon er å legge til rette for størst mulig tilgjengelighet til det arkivmaterialet vi er satt til å forvalte. Dette skal selvsagt skje innen for rammene av reglene om offentlighet, taushetsplikt og personvern.

Jeg skal i dette foredraget gå inn på enkelte bestemmelser i den nye offentleglova som har konsekvenser for oss, si en del om informasjon og veiledning av publikum, hva vi arkivfolk kan gjøre for å bidra til økt innsyn i, tilgang til og bruk av offentlige arkiver, skal også si noe om hvorfor er kravet om økt innsyn og tilgang et gode sett fra et arkivsynspunkt og til slutt hva IKAT kan bidra med for å gi økt innsyn i arkivene.

1

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

Den nye offentleglova – sentrale bestemmelser i forhold til arkivet

Formålet med loven, slik det er uttrykt i § 1 er en nytt i forhold til den gamle loven.

§ 1. Formål

Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.

Jeg vil her legge vekt på siste setning, selv om formålsparagrafen er nærmest svulstig storslagen. Det skal legges til rette for viderebruk av offentlig informasjon. Dette betyr at vi skal gi tilgang ikke bare til dagens post, men gi publikum tilgang til saksdokumentene og til den informasjon vi bruker i saksbehandlingen slik at andre kan gjøre bruk av dette til egne formål i ettertid.

Formålsparagrafen har også stor verdi fordi den legger føringer på tolkingen av unntaksbestemmelsene, og for den interesseavveining som skal gjøres når forvaltningen vurderer meroffentlighet. Bestemmelsen har en viktig signalfunksjon og en pedagogisk funksjon i forhold til brukerne av loven.1

Det at virkeområdet som uttrykt i § 2 er utvidet har betydning både for kommunenes arkivtjeneste og for oss (IKAT), fordi det vil bli økt behov for arkivtjenester for bedrifter, selskap, stiftelser og organisasjoner der kommunen eier mer enn 50 % eller står for 50 % av eierandelene i øverste organ.2 Vi må avklare hvordan dette skal organiseres og hvem som skal dekke utgiftene. Vi regner i utgangspunktet med at det blir virksomhetene selv.

Lovens hovedregel er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett og trenger ingen kommentar:

1 Janne Woie: Ny offentlighetslov – relevante endringer for kommunene, i Arkivråd 1/08, s. 3 2 Janne Woie: Ny offentlighetslov – relevante endringer for kommunene, i Arkivråd 1/08, s. 4

2

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikke anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommende organ.

En sentral bestemmelse for oss er § 27, som er forskriftshjemmelen. Der heter det at det kan gjøres unntak fra innsyn for dokument i arkivdepot når det kreves av arkivtekniske hensyn. Det vil si at det ikke er forsvarlig av hensyn til materialets tilstand eller ordningsgraden å legge det fram for bruk. Det vil kommer bestemmelser om dette i forskriften til loven.

I følge § 28 trenger en innsynsforespørsel ikke å være skriftlig, men den må gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art. Dette gjelder ikke når det kreves innsyn i journaler eller lignende registre. Dette er en oppmyking av identifikasjonskravet i dagens lovverk. IKAT har imidlertid aldri praktisert dette veldig strengt og forskjellen for oss blir nok ikke så stor. Vi gir tilgang til arkiv som ikke er ordnet og vi bruker tid på å lete fram opplysninger som ikke man finner ved hjelp av arkivkatalog eller andre registre. Det er likevel ikke anledning til å kreve innsyn i hele arkiv eller hele databaser med mindre hver enkelt sak eller dokument identifiseres i innsynskravet.3

Innsynskravet skal i følge § 29 vurderes av det organ som mottar kravet konkret og selvstendig, og avgjøres uten ugrunnet opphold. Det vil si at innsynskrav bør avgjøres samme dag som de mottas eller i hvert fall i løpet av en til tre virkedager, med mindre det foreligger spesielle praktiske vanskeligheter4. Dette vil si at IKAT må gi tilbakemelding om tilgang hurtigere enn i dag, men har hjemmel for å utsette innsynet til de aktuelle dokumentene er funnet fram. Dersom den som har krevd innsyn ikke har fått svar innen fem arbeidsdager etter at organet mottok kravet skal dette regnes som et avlag som kan påklages. Det krever at vi gir hurtig tilbakemelding i såkalte leitesaker.

Det er også viktig for kommunen at loven i følge § 33 er tilbakevirkende. Det kan kreves innsyn i dokumenter uansett hvor gamle de er. Dette har ikke vært

3 Magnus Greaker: NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov – betydningen for arkivarbeidet, i Arkivråd 1/04, s. 4 4 Magnus Greaker: NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov – betydningen for arkivarbeidet, i Arkivråd 1/04, s. 12

3

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

så viktig for oss fordi vi har gitt tilgang til alt materiell så fremt det har vært mulig å konstatere at det ikke er taushetsbelagt eller klausulert.

I forskriftsutkastets § 9 heter det at det kan gjøres unntak fra innsyn i dokument i arkivdepot når originaldokumenter er i så dårlig stand at det ikke tåler håndtering eller kopiering, eller arkivordninga gjør det urimelig arbeidskrevende å finne dokumentet eller å sikre at taushetsbelagte eller graderte opplysninger ikke blir levert ut.

Problemet for oss er å lokalisere dokumenter som er taushetsbelagte. Særlig gjelder dette perioden 1948 – 1971. For å gi interesserte tilgang må vi gjennomgå store mengder materiale. Noe som er enormt tidkrevende. Vi har for eksempel ikke mulighet til å gjennomgå en hel kommunestyrprotokoll fra 1950 når en lesesalsgjest ønsker å bruke den. Vi informerer om at materiale skapt mellom 1948 og 1971 er problematisk og at vi må ha tid på oss for å kunne gi innsyn i dette. Det vil også fremdeles være slik at det er grenser for hvor store ressurser man kan vente at offentlige organ skal bruke på å forsikre seg at man ikke utleverer taushetsbelagte opplysninger. Det man er i tvil, vil det være taushetsplikten som har forkjørsrett.5

Informasjon og veiledning av publikum

For å utvide mulighetene for offentlighet er det behov for at:

1. 1)  Det finnes bevarte arkiv, at de er sikret og at det finnes oversikt over hvor de finnes, at materialet er listeført eller ordnet og tilgjengeliggjort, at det finnes kunnskap om hva arkivene inneholder og hvordan man finner fram i dem, hvordan man bruker ulike registre o.a.
2. 2)  Informasjons- og veiledningsplikten blir tatt mer alvorlig. For å etterspørre saker og informasjon må man vite at disse finnes. Vi må vite at det finnes arkiver og hva de inneholder. Offentligheten har krav på å

5 Intervju med Tor Breivik i Arkheion nr. 1/2008, s. 8

4

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

vite hva som finnes av informasjon både i forvaltningen og i arkivinstitusjonene. Dette gjør vi ikke på en god nok måte i dag. IKAT har derfor blant annet planer om å gå i gang med et eget informasjonsprosjekt sammen med kommunene som bruker oss som depot. Vi har søkt eksterne midler til dette, men har fått avlslag. Vi vil likevel gjøre noe. Kommunens informasjonstjeneste og kundetorg/servicetorg vil kunne spille en sentral rolle her.

Hvis vi ser på arkivene som samfunnsinstitusjoner eid av fellesskapet, som forvalter et felles fond av informasjon og dokumentasjon, innebærer det en rett for alle til å få tilgang til informasjon om hva som finnes der av både offentlig og ikke-offentlig informasjon, dokumentasjon og kilder. Dette er vårt felles minne, og vi trenger informasjon om hvilke opplysninger som finnes, at arkiver finnes, at ressurser finnes. Dette er en side ved offentlighetsprinsippet som er for lite vektlagt, skal noen be om å få se noe må de på forhånd vite at saken eller sakene finnes. Det betyr egentlig at man ikke har rett til en fortid hvis man ikke allerede på forhånd er klar over at det finnes informasjon som kan belyse denne fortiden.

For eksempel visste vi ikke på forhånd at det fantes store mengder dokumenter skrevet på kvensk og samisk i kommunearkivene da prosjektet Minoriteter i offentlige arkiver startet opp, og ingen kunne etterspørre dette fordi det ikke var gjort noen undersøkelser.

Blir det for tidkrevende og vanskelig vil ikke innsynsretten blir brukt. En demokratisk rettighet som ikke kan brukes er ikke noen reell rettighet. Det er derfor behov for flere og ulike arkivundersøkelser for å avdekke hva som finnes i kommunearkivene. Dette er noe vi har diskutert ofte hos oss, og vi vil søke prosjektmidler til slikt arbeid. Noen undersøkelser gjør vi allerede under ordningsarbeidet, og i forbindelse med katalogskriving.

Hvordan behandler vi så publikum? Får alle like muligheter for tilgang til kommunenes arkiver?

I en artikkel i Arkivråd 1/03 sier Eli Reksten:

5

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

Etter mitt syn er arkivarar kanskje den yrkesgruppa som skal vere offentlighetsprinsippets viktigste forsvarere.6

I Yrkesetiske retningslinjer for arkivarer7, som er vedtatt at ICA, den internasjonale arkivorganisasjonen, heter det i pkt. 6:

Arkivarer bør søke å fremme størst mulig tilgjengelighet til alt arkivmateriale og yte upartisk hjelp til alle brukere.

I sitt foredrag Arkiv og demokrati, som han holdt på fjorårets Kontaktseminar, refererte Harald Lindbach til en undersøkelse gjort av den internasjonale organisasjonen Open Society Justice Initiative. Kort oppsummert var følgende viktig for å kunne gi publikum det innsyn de har krav på:

Det må finnes lovgivning
Kunnskap om lovgivning
Ansvaret for arkivinformasjonen må være tydelig organisert og det må finnes arkivoversikter

I tillegg vil jeg nevne at det finnes krav som må ivaretas i forhold til:

Universell utforming, tilrettelegging for handikappede Språkkunnskaper

Vil det skapes behov for økte ressurser til arkivsektoren?

Vil den nye loven skape behov for økte ressurser til framfinning og betjening av publikum?

I den nye loven finner vi et økt fokus på publikums tilgang, og på enklere tilgang. Dette må vi anta vil resultere i økt etterspørsel over tid. Vi regner ikke

6 Eli Hjorth Reksten: Skilnader mellom svensk og norsk dokumentoffentlighet. Kravet om dokumentidentifikasjon, i Arkivråd 1/04, s. 16
7 Yrkesetiske retningslinjer for arkivarer. Riksarkivaren, Rapporter og retningslinjer nr. 1,

6

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

med at det vil bli noen eksplosiv økning i antall henvendelser umiddelbart etter at den nye loven har trådt i kraft. Verken for oss eller dere.

Skal vi få økt etterspørsel må det også gjøres en jobb i forhold til å informere om rettighetene i forhold til innsyn ganske aktivt og over tid. Men det er viktig at vi gjør noe i forhold til informasjonsbehovet fordi økt etterspørsel vil rette fokus mot arkiv og de små ressursene kommunene bruker på arkiv både i egen virksomhet og i arkivinstitusjonene/ arkivdepotene. Økt service i forhold til publikum vil føre til behov for økte ressurser. Dette vil kunne utløse midler til arkivarbeidet.

Vi må ikke innta en defensiv holdning og la unntaksbestemmelsene bli en sovepute. Lener vi oss tilbake og sier at dette er for tidkrevende og vanskelig bidrar vi til å undergrave retten til informasjon, og de mulighetene vi har til å fungere bedre som demokrati. Ved å stå for målet om å gi høyest mulig service og tilgang – mest mulig innsyn – kan offentleglova brukes til å vise hvilken betydning arkiv, arkivarbeidet og arkivmedarbeiderne har for samfunnet.

Det betyr at vi på en del områder må bli bedre enn vi er i dag. Bedre til å legge ut informasjon om arkiv på nettsidene, bedre til å beskrive arkiv og arkivmaterialet, bedre på tilgjengeliggjøring, bedre på katalogformidling og bedre på informasjon og formidling av hva arkiv er. Klarer vi å beskrive hva arkiv er, hvordan de blir til og hva de inneholder, vil brukerne automatisk skjønne hva det kan brukes til og etterspørre utvidet tilgang til det.

Offentleglova har en fantastisk formålsparagraf. Vi må gjøre vårt for at dette skal fungere etter hensikten. Samfunnet har bruk for oss til å sørge for at tilgjengeligheten blir best mulig. Innbyggerne i Troms vil da ha de beste mulighetene for å få den informasjon de etterspør.

Hva kan vi arkivfolk gjøre for å bidra til økt innsyn i, tilgang til og bruk av offentlige arkiver?

• Tilrettelegge arkivene for bruk gjennom listeføring, ordning og katalogisering

7

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

• Informere aktivt om tilbudet via nettsidene våre, kampanjer og andre arrangementer. Vi bør gjøre oss synlig der folk allerede er samlet, som for eksempel festivaler og lignende.

Hvorfor er økt innsyn og tilgang et gode sett fra et arkivsynspunkt?

• Arkiv blir bevart for å bli brukt, uten brukere har vi ikke gjort jobben vår.
• Arkivenes verdi som samfunnets felles minne vil bli tydeliggjort. Det er viktig at vi har arkiv og at noen tar vare på og forvalter dem til beste for fellesskapet.
• Økt etterspørsel kan bringe med seg økte ressurser. Vi har ingen grunn til å innta en defensiv holdning. Bruk loven for det den er verd for å søke om økte ressurser til å rydde opp i bortsettingsarkivene, listeføre og stille opp. Vi vil bruke den til å søke ressurser til vårt informasjonsarbeid.

  IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang til informasjon:

1. Tilbyrkursogopplæringiarkiv.Kanutarbeidearkivrutineroginnsynsregler for arkivskapere utenfor kommuneadministrasjonen, for kommunale foretak og lignende.
2. Girinformasjonogveiledningihåndteringavinnsynibådeaktivtarkiv, bortsatt materiale og materiale som er avlevert til arkivdepot. Vurdering i forhold til personvern, hvilke opplysninger som kan offentliggjøres, analyse og vurderinger må gjøres når loven skal være tilbakevirkende.
3. Utarbeiderarkivkatalogerovermaterialesomerordnetogkatalogisert.Den kompetansen personalet besitter, blant annet gjennom ordningsarbeidet, både sikrer og øker tilgangen til arkivene.8

8 Frøydis Antonsen: Depotavtaler – sikring og tilgang, Arkheion nr. 1/2006, s. 4

8

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

4. Fungererforarkivdepotfor12kommunerformaterialetfrafør1980.Deter arkivdepotets samlede kunnskap som både sikrer arkivmaterialet og gir publikum økt tilgang til arkivene.9 Dette gjelder også i kommunene. Det er deres kunnskap og kompetanse om egne arkiver som vil sikre publikum de innsynsmulighetene den nye offentleglova krever.
5. Oppbevarerdeponertmaterialefraetter1980forendelkommuner.Ogkan finne fram i dette materialet ved hjelp av lister.
6. Informasjonpånettsidene.Arbeidermedåutarbeideogleggeutoversiktog lister over hvilke arkivskapere og hvilket materiale som er avlevert, materielt som er deponert og personregistrene som er deponert (oversikt over avleverende instans og type materiale), viktig å vite at dette finnes. Sentral informasjon for å kunne søke om innsyn også i det som er unntatt fra offentlighet.
7. Publikumstjenesteneutbyggesoggirtilgangtileldreogavsluttetarkiv, gjennom arkivkataloger, digital formidling, hjelp til søk og framfinning, og hjelp til å formulere innsynbegjæringer.

Avslutning

Ser vi på den totale arkivmassen fra kommunene i Troms vil denne i årene som kommer vokse, endre karakter og fortsette å leve sitt eget liv i forvaltningen og i arkivdepotene, men den er en levende enhet. Arkivfondet til innbyggerne i Troms. I hvilken grad de får tilgang til dette fondet er i mange tilfeller opp til oss.

Jeg vil avslutte med å sitere min kollega, Harald H. Lindbach: 9 Frøydis Antonsen: Depotavtaler – sikring og tilgang, Arkheion nr. 1/2006, s. 5

9

IKAT som redskap for økt offentlighet og tilgang/innsyn

Foredrag på IKATs Kontaktseminar 8. Mai 2008

arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå

Den nye lover stiller større krav til oss, men representerer likevel et viktig steg i riktig retning når det gjelder tilgang til dokumentasjon og mulighet for innsyn, forståelse, deltakelse og innflytelse.10

10 Harald H. Lindbach, Arkiv og demokrati, foredrag på IKATs Kontaktseminar 2007